Yttrande
2008-09-20
Diarienummer: 2008/0115
Finansdepartementet
103 33 STOCKHOLM
Ansvarskommitténs slutbetänkande: Hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft (SOU 2007:10)
Fi2007/1536
Handisam, Myndigheten för handikappolitisk samordning, är central förvaltningsmyndighet för samordningen av arbetet inom det handikappolitiska området. Huvuduppgiften är att främja ett strategiskt och effektivt genomförande av den nationella handikappolitiken. I detta ingår bland annat att Handisam utvärderar det handikappolitiska arbetet, förser regeringen med underlag och stödjer myndigheternas arbete med tillgänglighet.
Sammanfattning
Vi stödjer i huvudsak kommitténs förslag och instämmer i bedömningarna. Vi har använt oss av den medföljande mallen för att sammanfatta våra ståndpunkter. Vår kompletterande syn på kommitténs analys kring medborgarperspektivet, likvärdighet och tvärsektoriella horisontella mål kan sammanfattas som följer.
- Vi anser att för den fortsatta beredningen av arbetet bör synergierna mellan olika tvärpolitiska områden tillvaratas bättre genom att den sociala dimensionen i begreppet hållbar utveckling används som ledstjärna för utveckling. På det sättet skapar vi en helhetssyn kring medborgarperspektivet utan att ta upp mänskliga egenskaper som kön, ålder, etnicitet, sexuell läggning och funktionshinder som separata frågor var för sig.
- Vi anser att ur ett utvecklings- och effektivitetsperspektiv är en dynamisk syn kring likvärdighet som bygger på ständig förbättring att föredra. Internationella åtaganden om mänskliga rättigheter sätter dock gränser för hur dynamisk en självstyrande kommun eller regionkommun kan vara.
2 Grundläggande utgångspunkter för en framtida samhällsorganisation
Handisams uppgifter är knutna till den handikappolitiska handlingsplanen, Från Patient till medborgare – En nationell handlingsplan för handikappolitiken, prop. 1999/2000:79. Arbetet följdes upp i en skrivelse till riksdagen i mars 2006, Skr 2005/06:110. Vi vill här peka på vikten av att analys och resultat från uppföljningen beaktas i den fortsatta beredningen av kommitténs förslag.
Den handikappolitiska strävan kan med kommitténs referensram beskrivas som ett ”nytt” politisk område. De utmaningar, principer och frågeställningar som lyfts fram av kommittén har var för sig stor betydelse för delaktighet och jämlikhet ur ett funktionshinderperspektiv. Vi ser därför positivt på att kommittén ägnat särskild stor uppmärksamhet kring vikten av ett medborgarperspektiv och behovet av likvärdighet. Men vi anser att analysen behöver förtydligas.
Kommitténs problembeskrivning och analys är generell och sammanfaller därför med viktiga frågor som mer specifikt behöver ställas i den framtida utvecklingen av handikappolitiken. Systemet med sektorsmyndigheter och tillgänglighetsarbete med utgångspunkt i riktlinjer för de statliga myndigheternas ansvar i enlighet med förordningen 2001:526, kan tjäna som exempel på tvärsektoriell utveckling ur ett funktionshinderperspektiv. Exempelvis genomförde sektorsmyndigheterna under 2005 omvärldsanalyser ur ett funktionshindersperspektiv inom sina respektive sektorer. Slutsatserna med trender och framtida utmaningar har mycket gemensamt med kommitténs slutsatser. Här bör uppmärksammas att den demografiska utvecklingen, som kommittén för fram, inte bara leder till växande anspråk på offentliga resurser. En annan aspekt är det ökade behovet att planera och utforma samhället med utgångspunkt från variationer i funktionsförmåga. Ju bättre den generella tillgängligheten och användbarheten blir, desto mindre blir behoven av kostsamma särlösningar. Och ju oftare utvecklingsarbeten har med tillgänglighetsaspekter från början, desto mindre av kostsamma justeringar behöver göras i efterhand.
Kommittén varnar för statistik och utvärderingsanalyser som inte tar hänsyn till människors olikheter och därför riskerar att baseras på en ”genomsnittsmedborgare” som inte finns. Vår bild är att det är vanligt med analyser där egenskaper hos individen som klass, kön, ålder och etnisk tillhörighet beaktas, men där aspekter som har med funktionshinder att göra saknas.
Det behövs en helhetssyn för planering, genomförande och utvärdering där det inte kan anses effektivt att peka på en mänsklig egenskap i taget. Med det menar vi att medborgarperspektivet och behovet av likvärdighet självklart är väsentligt som utgångspunkt för planering och utformning av infrastruktur och offentliga tjänster. Vi ser gärna att begreppet hållbarhet utgör ledstjärna för utveckling. Vid sidan av ekologisk och ekonomisk hållbarhet har den sociala dimensionen inte fått samma uppmärksamhet. Konceptet Design för Alla, dvs. design för den mänskliga mångfalden och allas delaktighet (www.designforalla.se), stödjer en hållbar social utveckling. Konceptet kan ses som en hängränna där den mänskliga mångfalden istället för enskilda särintressen eller en ”genomsnittsmänniska” utgör norm för samhällsbygget. Att tänka så kan motverka inlåsningar i sektoriserade stuprör och skapa genomskinlighet dem emellan. Internationella åtaganden om mänskliga rättigheter kan på motsvarande sätt ses som en hängränna i bedömningen av hur samhället klarat sina åtaganden ur ett medborgarperspektiv.
Efter att analyserat kommitténs förslag och tillfört ovanstående analys kan vi konstatera att grunddragen i det samlade reformförslaget även ur ett handikappolitiskt perspektiv skulle kunna ha stor potential för att skapa en hållbar samhällsorganisation med utvecklingskraft.
3 Staten och den kommunala sektorn
3.1 Grundläggande principer för den kommunala självstyrelsen
Vi delar kommitténs uppfattning att de två tyngsta värdena förknippade med den kommunala självstyrelsen är demokrati- och effektivitetsvärden. Ur ett funktionshinderperspektiv är det inte möjligt att bortse från rättighetsperspektivet. Kommittén nöjer sig i den frågan med att konstatera att den rättighetslagstiftning som finns (t.ex. LSS) knappast kan ha förändrat relationen mellan stat och kommun i stort. Nära knutet till rättighetsperspektivet är begreppet likvärdighet, som kommittén menar, bör ses i skenet av ständiga förbättringar snarare än utifrån specifika jämförelser vid givna tidpunkter över hur kvaliteten skiftar. En sådan syn kräver, precis som kommittén menar, ett dynamiskt angreppssätt. Vi kan se fördelarna med att tänka så inte minst ur utvecklings- och effektivitetsperspektiv. Det finns dock gränser för när likvärdighet kan ses dynamiskt. Sådana gränser följer exempelvis av de internationella åtagandena om mänskliga rättigheter. Där den kommunala självstyrelsen diskuteras kan det därför inte ske isolerat från mänskliga rättigheter. I det sammanhanget bör målsättningen för det allmänna i grundlagsstadgandet RF 1:2, 4:e st. beaktas. Med det allmänna avses stat, landstings och primärkommuner. I de internationella åtagandena regleras relationen mellan det allmänna och individen. Det spelar ingen roll om ansvaret är delegerat till en självstyrande kommun.
3.2 Den statliga styrningen av kommunsektorn
För en hållbar samhällsutveckling krävs tydlighet och att de offentliga resurserna används effektivt. Vi anser att kommitténs förslag stödjer en sådan utveckling. Resonemangen kring en statlig normering och kunskapsstyrning som stödjer utvecklingen mot en alltmer kunskapsbaserad verksamhet är hållbara.
I fråga om standardiseringsarbete vill vi nyansera kommitténs uttalanden som kan missuppfattas (s.101, 3:e st.). Det internationella standardiseringsarbetet tenderar att få en allt större betydelse. Kommittén beskriver standardiseringsarbetets begränsning när en fråga i valet av standard eller metod hamnar i ett läge när kunskap får stå tillbaka för tradition eller andra utgångspunkter. Vår uppfattning är att ett ökat svensk deltagande från myndigheter, kommuner, näringsliv och ideella organisationer i standardiseringsarbete kan ge viktiga underlag till mer kunskapsbaserade verksamheter. Kommitténs förslag till ny samhällsorganisation kan i sig skapa möjligheter att frigöra resurser för att delta i standardiseringen. Att delta ger möjligheter att påverka utformningen av standarder som genom harmonisering kan få normerande verkan även i Sverige. En ökad användning av befintliga standarder inom t.ex. upphandlingsområdet kan dessutom tydliggöra, underlätta och effektivisera. Allt som underlättar och effektiviserar resultaten av upphandling ska ses mot att det samlade värdet av offentlig upphandling uppgår till 400 miljarder kronor årligen.
Vi stödjer att frågan om en nationell informationsförsörjning utreds vidare. I sammanhanget bör det pågående arbetet med att ta fram en struktur för att följa den handikappolitiska utvecklingen nämnas. Strukturen bygger på ett system med indikatorer för att kunna mäta samhällets insatser som tas fram av Handisam i samarbete med sektorsmyndigheterna för handikappolitiken. Indikatorerna kompletteras av ett medborgarperspektiv där Socialstyrelsen utvecklar en modell för att kunna följa levnadsförhållanden för personer med funktionsnedsättning.
Det är klokt att lyfta fram ett antal grundläggande principer för styrningen gentemot kommunerna framför att föreslå ett antal väl definierade modeller. Vi stödjer kommitténs förslag att regeringen utarbetar en strategi för statlig styrning av den kommunala sektorn med den inriktning som kommittén föreslår.
3.3 En fastlagd ordning för samråd mellan staten och kommunerna
Vi stödjer kommitténs förslag till fastlagd ordning för samråd mellan staten och kommunerna. När det gäller återkommande teman anser vi att det inte kan anses effektivt att diskutera horisontella mål som tar upp en mänsklig egenskap i taget. Det är bättre att i så fall utgå från den sociala dimensionen i hållbar utveckling och diskutera den mänskliga mångfalden som norm för utveckling och om det handlar om utvärdering diskutera efterlevnaden av mänskliga rättigheter. Ett sådant synsätt stödjer kommittén syn på medborgarperspektivet och likvärdighet.
4 Hälso- och sjukvård
4.1 Den statliga styrningen av hälso- och sjukvården
Vi stödjer kommitténs förslag till statlig styrning med inriktning mot medborgarens möjligheter till likvärdig sjukvård. I fråga om funktionshinderperspektivet är det viktigt att det får en tydligare plats i den fortsatta beredningen av kommitténs förslag.
Ur ett funktionshinderperspektiv är en fungerande hälso- och sjukvård helt grundläggande för att skapa förutsättningar för delaktighet och jämlikhet. Det handlar om att förebygga funktionsnedsättningar, om medicinsk behandling för att förebygga funktionshinder, habilitering, rehabilitering och hjälpmedelsförsörjning.
I samband med diskussioner om likvärdighet är det nödvändigt att ha ett diskrimineringsperspektiv. Sannolikt kommer en ny samlad diskrimineringslag att träda i kraft den 1 januari 2008 där personer med funktionsnedsättning till skillnad från nuläget kommer att få ett skydd inom hälso- och sjukvården. Mot den bakgrunden och det faktum att Sverige ställt sig positivt till en ratificeringsprocess av den nya konventionen om rättigheter för personer med funktionshinder, framstår uppräkningar som den på sidan 126 i sista stycket där funktionsnedsättning inte ingår som onödigt provocerande. Vi anser att sådant bör undvikas i den fortsatta beredningen av kommitténs förslag. För att underlätta den språkliga hanteringen är det bättre att skriva ”oavsett varje egenskap hos medborgaren/individen” istället för att använda
ofullständiga uppräkningar och avsluta med etc.
Vi stödjer kommitténs bedömning att det bör finnas en tydlig gränslinje mellan kunskapsstyrningen och tillsynen. Att skilja tillsynen av hälso- och sjukvården från Socialstyrelsen är en förutsättning.
4.2 Medborgaren och den framtida hälso- och sjukvården
Vi stödjer förslaget att samla bestämmelserna i hälso- och sjukvårdslagstiftningen som har betydelse för patientens ställning i en ny patientlag.
Bred tillgänglighet och användbarhet för alla oavsett funktionsförmåga är nyckelord i varje seriös diskussion om kvalitetsutveckling avseende medborgarens kontakt med hälso- och sjukvården. Detta gäller i än högre grad när befolkningen blir äldre och av den anledningen får försämrad funktionsförmåga. För att inte bygga in hinder som kan undvikas från början och för att styra en ständig förbättring är det nödvändigt att beakta krav på tillgänglighet och användbarhet för personer med funktionsnedsättning i en fortsatt beredning av kommitténs förslag. En aktuell fråga är IT-området där begreppet ”eInclusion” används inom EU för att övergripande beskriva vad som krävs för att inkludera alla medborgarna i informationssamhället.
4.3 System för utvecklingskraft
Vi stödjer kommitténs förslag att landstingen ersätts av regionkommuner som tillsammans med kommunerna blir huvudmän för hälso- och sjukvården. Vi stödjer också förslaget att varje regionkommun får tillgång till ett regionsjukhus. Både Västra Götalands region och Region Skåne har tagit lovvärda initiativ inom funktionshinderområdet. Ur ett funktionshinderperspektiv skulle det samlade reformförslaget ge stora möjligheter.
Vår samlade bedömning är att den nya regionindelningen och kommitténs förslag till förbättrad styrning och ett ökat fokus på medborgarperspektiv och likvärdighet ger stora möjligheter till förbättrad samordning, en mer kunskapsbaserad verksamhet och större möjligheter att kraftsamla kring speciella utvecklingsbehov i t.ex. funktionshinderfrågor som i dag får falla till föga för den splittrade samhällsorganisation vi har.
4.4 Samspel med närliggande system
Kommittén lyfter den viktiga frågan hur samspelet mellan olika sektorer bör förbättras. Som exempel nämns personer med funktionsnedsättning där sambandet mellan munhälsa och övrig hälsa är starkt men där behandling sker efter olika logik, eftersom systemen är åtskilda. Vi delar kommitténs uppfattning att en förbättrad samordning mellan och inom olika sektorer som bedriver hälso- och sjukvård eller närliggande verksamhet är angelägen. Vi kan också konstatera att inom de exempel kommittén nämner, barns och ungdomars psykosociala ohälsa, hälsa i arbetslivet, samspel med socialtjänsten och folkhälsoinsatser finns det tydliga kopplingar till funktionshinder och stora möjligheter till förbättringar för den enskilde med funktionsnedsättning.
5. Uppgifter med anknytning till regional utveckling
5.1 Övergripande vägval
Vi instämmer i huvudsak i kommitténs problembeskrivning och ser de två parallella uppdragen, det ena politiskt att utifrån ett regionalt perspektiv driva på utvecklingsinsatser och det andra myndighetsuppdraget med tillsyn, uppföljning och utvärdering och tvärsektoriell kunskapsbildning som en grund för en mer samlad stat på regional nivå.
5.2 Regionkommunernas regionala utvecklingsuppdrag
Vi stödjer förslaget att i varje län får regionkommunen, reglerat i en särskild lag, ett samlat uppdrag om regionalt utvecklingsarbete.
Vi instämmer i kommitténs bedömning att horisontella mål som hållbarhet spelar en central roll i det regionala utvecklingsarbetet. Det är dock bättre att se jämställdhet, integration och i vårt fall funktionshinderperspektivet som en del av den sociala dimensionen i hållbar utveckling än som separata särintressen. Vi kan konstatera att bland de regionala utvecklingsområdena återfinns viktiga aspekter som rör handikappolitiken. Det tydligaste är strukturfonderna, kollektivtrafiken och folkhälsan. Vi anser att den nya regionindelningen ger nya möjligheter som en del av den struktur för att följa den handikappolitiska utvecklingen som vi och Socialstyrelsen utvecklar tillsammans med övriga sektorsmyndigheter för handikappolitiken.
6. Staten
6.1 Den samlade statliga styrningen
Vi instämmer i kommitténs bedömning att den statliga styrningen bör bli mer helhetsinriktad och att medborgarperspektivet bör utvecklas bland annat för att säkerställa likvärdigheten i det offentliga åtagandet. Detsamma gäller att kunskapsbildning och lärande vad gäller den statliga
styrningen bör stärkas. Vad vi anför ovan under 2, 3:1 och 3:3 om medborgarperspektiv och likvärdighet bör beaktas i sammanhanget.
6.3 Regeringskansliet
Vi stödjer förslaget att en samlad översyn av regeringskansliet genomförs i syfte att utveckla processer och arbetsorganisation. Behovet av tvärsektoriell beredning bör dock inte knytas enbart till styrning av kommunsektorn och ett tydligare territoriellt perspektiv utan bör även avse frågor som skär genom hela samhällsorganisationen.
6.4 En gemensam geografi inom staten
Vi stödjer kommitténs förslag att antalet län bör reduceras väsentligt och regionala indelningar inom staten anpassas till en ny länsindelning. Som framförts ovan finns det stora möjligheter att inom ett nytt samlat system få en bättre bild av samhällets insatser och vad som behöver göras för att skapa delaktighet och jämlikhet för personer med funktionshinder. Tillgången till gruppbostäder för personer med utvecklingsstörning, särskilda boenden för personer med psykiska funktionshinder, arbetsmarknadsfrågor och tillgängligheten till kollektivtrafiken för personer med funktionshinder är några exempel där regional utveckling skulle kunna få stor betydelse.
6.5 Tillsynen i den framtida samhällsorganisationen
Vi instämmer i kommitténs bedömning att offentlig tillsyn som princip ska vara ett statligt ansvar. Vi stödjer förslaget att staten tar över ansvaret för kommunernas tillsynsuppgifter. Ett område där det finns möjlighet att pröva principen är inom plan- och byggområdet där Plan- och bygg kommitténs förslag för närvarande bereds i regeringskansliet. Vi anser att en statlig tillsyn av byggprocessen möjligen skulle kunna bidra till att lösa dagens problem där viktiga tvingande samhällskrav som tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse och orienteringsförmåga ofta förbises.
Beslut i detta ärende har fattats av generaldirektör Carl Älfvåg. Utredare Hans von Axelson har varit föredragande.
Handisam
Carl Älfvåg Hans von Axelson
Generaldirektör Utredare