Yttrande
2008-04-22
Diarienummer: 2008/0092
Finansdepartementet
103 33 STOCKHOLM
Ett stabsstöd i tiden (SOU 2007:75)
Handisam, Myndigheten för handikappolitisk samordning, är central förvaltningsmyndighet för samordningen av arbetet inom det handikappolitiska området. Vår roll är att ha ett övergripande perspektiv på frågor kring politikens utveckling och resultat. I detta ingår att vi utvärderar det handikappolitiska arbetet, förser regeringen med underlag och stödjer myndigheternas arbete med tillgänglighet och genomförande av politiken.
Sammanfattning
Förslaget om Statskontorets nya roll tillstyrks. Förslaget om att inrätta en Förvaltningsdelegation avstyrks. Förslaget om att flytta ramavtalsupphandlingen för IKT till ESV avstyrks. Vi föreslår i stället att en renodlad myndighet även fortsättningsvis har ansvar för normering, standardisering och upphandling inom IKT-området.
Enligt vår uppfattning krävs tydligare styrning från regeringen, mer normering och mer aktivitet inom standardiseringen för att Sverige inte ska tappa mark och klara de högt ställda målen om e-inkludering inom EU. Detsamma torde gälle e-förvaltning. På europeisk nivå är processerna sammanlänkade.
Utredningen har inte beaktat det pågående arbetet kring användbarhet, tillgänglighet, e-inkludering och synergierna med ramavtalsupphandlingen. Om utredningens förslag om genomförande av e-förvaltningen genomförs riskeras det framgångsrika arbetet med att implementera funktionshinderperspektivet inom IT-området. Sverige har framträdande expertis och stor internationell påverkan inom området. En bättre samordning och en eventuell strategi/färdplan för e-inkludering skulle kunna ge Sverige en position som ett föredöme i Europa.
En konsekvens av regeringens förslag är att resurserna för utveckling av generella krav inom området begränsas kraftigt. Det är viktigt att Vervas kompetens inom området inte tappas bort. Verksamhetsövergång bör därför övervägas för de inom Verva som arbetar inom områdena användbarhet, tillgänglighet och IKT-upphandling.
Regeringskansliet bör inte vara operativt. Detta gäller även utvecklingen av e-förvaltningen. Hållbar utveckling och förändring kräver förutom politisk vilja långsiktighet som lättare kan anammas i en myndighet än i en tillfällig delegation. För att regeringens styrning avseende utvecklingen av generella krav inom IT-området ska bli mer framgångsrik behövs det kommunikation med en tydlig och mer oberoende motpart än en delegation. Utvecklingen av krav t.ex. avseende tillgänglighet och användbarhet för personer med funktionsnedsättning kräver dessutom nära kommunikation med intressenter och användare. Kommunikationen blir sannolikt närmare och effektivare i en myndighet med ett tydligt ansvar för normering.
Deltagande i och samordning av standardisering är ett långsiktigt arbete som genomförs effektivare i en myndighet. Synergierna mellan utveckling av krav för normering/standardisering och upphandling är stora, vilket kommer bli ännu tydligare när den nya europeiska standarden (Mandat 376) om krav på tillgänglighet av IKT i offentlig upphandling blir gällande.
De generella kraven på arkitektur och interoperabilitet berör samhällets alla områden och nivåer inklusive näringslivet vilket ger ytterligare argument för en myndighet med ansvar för normering inom IT-området framför en tillfällig delegation med tydlig fokus på förvaltning.
3. Utgångspunkterna
Vi delar utredningens syn på styrning och uppföljning/utvärdering/analys. Frågan om e-förvaltningens genomförande förefaller emellertid inte var baserad på alla tillgängliga fakta. Exempelvis är e-inkludering och implementering av funktionshinderperspektivet inte behandlat av utredningen. Standardiseringsfrågorna har behandlats utan strategisk analys. Frågan om genomförande av politiken för e-förvaltningen som mellanledet i processen från styrning till analys inför ny styrning hade enligt vår uppfattning behövt diskuteras mer ingående. De tydliga synergierna med övrig IT-politik hade också behövt klargöras. De generella kraven och normering inom IT-området avseende arkitektur och interoperabilitet berör samhällets alla områden och nivåer inklusive näringslivet vilket talar emot att låta utvecklingen av e-förvaltningen vara ledande inom IT-området.
Vår erfarenhet är att ett fungerande tvärpolitiskt system kräver myndigheter som genomförare för att politiken ska bli hållbar. Det gäller inte minst inom områden där EU-lagstiftning med tillhörande standardisering har eller kan förväntas få stor betydelse. För att systemet ska bli effektivt är den operativa rollen som genomförare avgörande. De senaste utredningarna inom området, Ansvarskommittén och Styrutredningen, föreslår inga förändringar av denna ordning. Snarare tydliggör utredningarna rollfördelningen att regeringskansliet tar fram beslutsunderlag för regeringens styrning och att myndigheterna normerar och genomför politiken.
Alla myndigheterna under regeringen ska beakta de handikappolitiska målen i sin verksamhet. De ska också verka för att verksamheten, lokaler och information blir tillgänglig för personer med funktionsnedsättning. Fjorton myndigheter har dessutom ett särskilt ansvar att vara samlande, stödjande och pådrivande inom sina ansvarsområden. Handisam är en utvärderande, samordnande och stödjande kraft som lämnar underlag för regeringens styrning. Även om utvecklingen gått långsamt börjar den övergripande strategin få genomslag. Strategin, som vi kallar funktionshinderperspektivet, bygger på att miljön och omgivningen inom alla samhällsområden inklusive IT-miljöer, ska utformas så att ingen funktionshindras. Utvecklingen ska drivas och finansieras inom de ordinarie sektorerna och processerna. Först när det inte räcker med generella åtgärder för att skapa delaktighet och jämlikhet för personer med funktionsnedsättning ska särskilda och riktade insatser övervägas.
Kommunikationsmyndigheten, PTS, är myndigheten som har särskilt ansvar inom IKT-området. Verva har med sina insatser för en användbar och tillgänglig e-förvaltning och med sin IKT-upphandling varit starkt bidragande i implementeringen av funktionshinderperspektivet.
4. Analys
Vi delar utredningens bedömning och analys avseende behoven av utveckling för stabsstöd avseende styrning, tvärsektoriell uppföljning och utvärdering. Eftersom utredningen varit tvungen att göra omfördelningar av resurserna mellan stabsmyndigheterna haltar analysen i fråga om genomförandet av e-förvaltningen. Det är viktigt att ha en struktur och organisation inom IT-området som med ett visst oberoende kan normera. Behoven av normering och harmonisering av krav ökar. Den globala och europeiska utvecklingen talar exempelvis för tydligare krav på användbarhet och tillgänglighet för dem med särskilda behov och att kraven på olika sätt kommer att bli tvingande.
En viktig grund för utredningens analys är att förvaltningspolitiken utvecklas i genomförandet av sakpolitiken. Vi delar denna uppfattning. Men det är en annan sak att driva utvecklingen av tvärsektoriella krav på innehåll och process som gäller generellt. Om ansvaret för den utvecklingen förs över på sakmyndigheter finns det en uppenbar risk att andra frågor kommer att prioriteras.
Att frågorna om e-inkludering har förbisetts av utredningen är olyckligt och hade om de analyserats kunnat leda till andra slutsatser och förslag. Framförallt behövs en långsiktig strategi för normering och standardisering. Utvecklingen internationellt är omfattande. För att vara med och påverka krävs långsiktighet och nära kommunikation mellan staten (regeringskansli och myndigheter), branschen och användarna (konsumenter och arbetstagare).
Om utredningens förslag om genomförande av e-förvaltningen genomförs riskeras det framgångsrika arbetet med att implementera funktionshinderperspektivet inom IT-området. Sverige har framträdande expertis och stor internationell påverkan inom området. En bättre samordning och en eventuell strategi/färdplan för e-inkludering skulle kunna ge Sverige en position som ett föredöme i Europa.
Utvecklingen inom EU
Inom EU är i2010 strategin styrande inom IT-politiken. E-health, e-förvaltning och e-inkludering är underordnande den övergripande strategin.
Kommissionen har sedan början på 2000-talet haft strategier för att öka kunskaperna om e-tillgänglighet bland annat genom medel via strukturfonderna. På senare år har standardisering, offentlig upphandling och krav på lagstiftning hamnat mer i fokus. Ett skäl är att utvecklingen har gått för långsamt mot målen rörande e-inkludering år 2010.
Processen kring förstärkt lagstiftning kan delas upp i två delar. För det första förs diskussioner om hur de befintliga direktiven inom IKT-området skulle kunna förstärkas med tillgänglighetskrav och att använda andra instrument som rekommendationer från kommissionen. För det andra förs en diskussion om att utvidga det s.k. arbetslivsdirektivet att gälla varor och tjänster. Ett sådant diskrimineringsförbud skulle sannolikt tvinga Sverige att ställa krav på webbplatsers tillgänglighet.
Inom EU är lagstiftningsprocessen sammanlänkad med standardiseringen genom att standarder anger mer i detalj vad de tvingande funktionskraven i lagarna kräver. Initiativ till tvingande lag från EU kan ta kraft ur tidigare standardiseringsprocesser som pågått under lång tid. De redan utvecklade standarderna kan sedan bli vägledning för tillämpning av de i lagen tvingande funktionskraven. Standarderna är frivilliga att tillämpa men måste motsvaras av likvärdiga krav om de inte tillämpas.
Ett område som för närvarande är föremål för standardisering är tillgänglighetskrav inom offentlig upphandling av IKT- system, produkter och tjänster. Uppdraget är ett mandat från kommissionen till standardiseringsorganisationerna (CEN; CENELEC och ETS) gemensamt (Mandat 376). Tillsammans med Verva, Sveriges Konsumenter, Handikappförbunden, Hjälpmedelsinstitutet, IHT och Funka nu AB ingår vi i den svenska spegelgruppen till arbetet inom CEN. Det pågår även arbete inom ETSI. Av intresse är att den globala branschen är positivt inställd till tvingande krav. Detta beror på att det finns amerikanska tvingande krav i lag (Rehabilitation Act 508) med påföljande tillämpningsföreskrifter från myndigheten Access Board. Revideringen av dessa krav är en viktig källa för det framtida innehållet i den europeiska standarden.
Vi gör bedömningen att den planerade standarden kommer få stor betydelse i framtiden i arbetet med att driva på e-inkludering och e-tillgänglighet. I sammanhanget bör den svenska ordningen nämnas att ansvaret för ramavtalsupphandling på Verva är placerat på samma ställe som den kravställande utvecklingen inom e-förvaltningsområdet, vilket ger stora synergieffekter. I framtiden kan den nya standarden för upphandling av tillgänglig IKT betyda att sambandet mellan utveckling av krav och offentlig upphandling blir ännu tydligare.
Det svenska läget kring tillgängliga och användbara offentliga webbplatser
Inom e-förvaltningsområdet har funktionshinderperspektivet vunnit mark. Utvecklingen av Vägledningen för 24-timmarswebben inom Verva är ett exempel på hur funktionshinderperspektivet kan integreras fullt. En myndighet som följer vägledningen kommer på ett naturligt sätt att få med aspekter på tillgänglighet och användbarhet i sina kontakter med medborgare och företag.
Vägledningen innehåller riktlinjer för utveckling av webb och e-tjänster i offentlig sektor. I dessa är krav på tillgänglighet i enlighet med det internationella webbkonsortiets, W3C:s riktlinjer (WCAG), integrerade bland de generella kraven på hur myndigheterna bör utveckla sina webbplatser. Förutom krav på teknisk standard stödjer vägledningen en användarcentrerad utvecklingsprocess. Vägledningen ger konkreta råd på hur webbplatser bör byggas för att medborgare och företagare ska uppleva dem som enkla och ändamålsenliga. Vägledningen ger även stöd för hur myndigheterna ska kunna ställa tydliga krav på leverantörer av webbplatser och publiceringsverktyg.
Bra kodkvalitet är en förutsättning för att fler ska kunna använda en webbplats. Löpande gör Verva stickprov på kodkvaliteten på den offentliga sektorns webbplatser. I mätningen testas ca 1000 offentliga webbplatser. Undersökningen visar att utvecklingen går framåt. Ett exempel är att andelen webbplatser vars startsida har korrekt kod har ökat från 6 procent 2005 till knappt 20 procent år 2007.
Handisam har nyligen överlämnat resultaten från en underökning om vilka effekter förordningen 2001:526 om myndigheternas ansvar för genomförandet av handikappolitiken har haft. Den visar att utvecklingen gått framåt men att den går långsamt. Andelen myndigheter som uppger att de klarar Vervas krav uppgår till 14 procent. Det är alltså långt kvar till dess att offentliga webbplatser är tillgängliga.
I och med att Vägledningen 24-timmarswebben stödjer en användarcentrerad design till nytta för alla användare har Sverige också tagit ett betydande steg mot en webbutveckling i enlighet med konceptet Design för alla. Sammantaget gör vi bedömningen att den svenska utvecklingen av offentliga webbplatser inom ramen för e-förvaltningen förtjänar att uppmärksammas mer på Europeisk nivå. En idé kan vara att lyfta frågan under det svenska ordförandeskapet 2009.
Inte bara webbplatser
Vi anser att Design för Alla borde vara en ledstjärna för e-inkludering. EIDD Sverige i samarbete med Handisam, Verva, PTS, Sveriges Konsumenter, Handikappförbunden, Uppsala Universitet, Microsoft, Ericsson och Ergolab gjorde ett gemensamt uttalande i frågan, som överlämnades till regeringen hösten 2007.
I uttalandet lyfts fram att IT fungerar som motor för effektivisering av både offentliga och kommersiella tjänster. Bakom varje ny e-tjänst finns en ny arbetsmiljö med IT-verktyg för att driva tjänsten. Att designa inkluderande IT-arbetsmiljöer med användbara arbetsverktyg för medarbetarna är därför ett viktigt framtida utvecklingsområde. Kraven ökar på tillgänglighet och användbarhet för den som använder e-tjänsterna. Men de nya IT-arbetsmiljöerna som blir en följd av fler e-tjänster diskuteras sällan.
Användningen av Internet fungerar som drivkraft i utvecklingen av IT. Nya kanaler för Internet kommer starkt. Nätet kan nås via mobilen och via den digitala TV:n. Här uppstår ytterligare utvecklingsområden för Design för Alla. Exempel är tillgängliga och användbara mobiler och fjärrkontroller.
5. Förslag
Utredningens förslag att ge Statskontoret en ny roll och mer resurser tillstyrks. Förslaget att inrätta Förvaltningsdelegationen avstyrks. Förslaget att placera ansvaret för ramavtalsupphandlingen av IKT inom ESV avstyrks. Handisam föreslår i stället att en renodlad myndighet även fortsättningsvis har ansvar för normering, standardisering och upphandling inom IKT-området.
Mot bakgrund av den europeiska och globala utvecklingen inom området för tillgänglighet och användbarhet för personer med funktionsnedsättning är det riskabelt att dra in på utvecklingsresurser. Vi ser gärna att de resursstarka sakmyndigheterna som har IT-intensiv verksamhet tog ett större ansvar för en inkluderande utveckling. Generella krav som tillgänglighet, användbarhet, säkerhet etc. bör utvecklas i en för ändamålet utsedd myndighet i samarbete med andra myndigheter, bransch och användare (konsumenter och arbetstagare). Om utredningens förslag genomförs blir konsekvensen att resurserna för utveckling av generella krav begränsas kraftigt. Det är viktigt att Vervas kompetens inom området inte tappas bort. Verksamhetsövergång bör därför övervägas för de inom Verva som arbetar inom områdena användbarhet, tillgänglighet och IKT-upphandling.
Utredningens underlag har utgjorts av intervjuer med personer från regeringskansli, myndigheter etc. Det förefaller som om utredningen har betonat Vervas roll som styrande. Vi kan hålla med om att utvecklingen har gått för långsamt både avseende e-förvaltning och e-inkludering. En accelererad utveckling kräver enligt vår uppfattning tydligare ansvar för normering och standardisering som styrs från regeringskansliet. Regeringskansliet bör dock inte vara operativt. Detta gäller även utvecklingen av e-förvaltningen.
För att regeringens styrning ska bli framgångsrik krävs kommunikation med en tydlig och mer oberoende motpart än den Förvaltningsdelegation som föreslås. Lösningen riskerar att bli ett utdraget förhandlingsspel även om utredningen skriver att det inte får bli så. Handisam föreslår därför att de resurser som föreslås gå till Förvaltningsdelegationen kanaliseras till den myndighet som får till uppgift att samordna standardiseringsfrågor och som har föreskriftsrätt inom området. Myndigheten bör även ha ansvaret för ramavtalsupphandling inom IKT-området eftersom synergieffekterna med att utveckla krav är stora.
Beslut i detta ärende har fattats av generaldirektör Carl Älfvåg. Utredare Hans von Axelson har varit föredragande. Utredare Ken Gammelgård och gruppcheferna Ola Balke och Arvid Lindén har deltagit i handläggningen.
Carl Älfvåg Hans von Axelson
Generaldirektör Utredare