Yttrande
2009-08-19
Diarienr: 2009/0059
Miljödepartementet
103 33 Stockholm
Remissvar angående Förslag till ny plan- och bygglag samt förslag till ändring i anläggningslagen (1973:1149)
Handisam, Myndigheten för handikappolitisk samordning, är central förvaltnings-myndighet för samordningen av arbetet inom det handikappolitiska området. Handisam främjar ett strategiskt och effektivt genomförande av den nationella handikappolitiken. Bland annat ansvarar Handisam för att övergripande samordna genomförandet av handikappolitiken samt stödja, aktivt stimulera och förmå aktörer på olika nivåer i samhället att beakta de handikappolitiska målen i sin verksamhet. Genom stöd och samordning bidrar Handisam till att de myndigheter som har ett särskilt ansvar för handikappfrågor utvecklar sitt arbete med att genomföra handikappolitiken.
Regeringen vill ha synpunkter på remissen. Syftet med förslaget är att förenkla och förtydliga bestämmelserna i plan- och bygglagen (PBL). En stor nyhet är att bestämmelserna i lagen (1994:847) om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk återförs till plan- och bygglagen samtidigt som flera bestämmelser i plan- och bygglagen flyttas till förordningsnivå, bland annat kraven på enkelt avhjälpta hinder. (Promemoria M2009/2171/ 2009-05-26)
Sammanfattning av Handisams synpunkter
Handisam ser positivt på förslaget att bestämmelser i lagen om tekniska egenskapskrav på byggnadsverk återförs till plan- och bygglagen. Detta innebär att en bedömning nu kan göras redan i bygglovsskedet av krav som avser byggnadens lämplighet för sitt ändamål och byggnadens tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga.
Handisam är däremot starkt kritisk till förslaget att flytta kraven på enkelt avhjälpta hinder från 17 kap.i PBL till en förordning. Handisam bedömer att detta kommer att bromsa arbetet med att rätta till tillgänglighetsbrister i samhället. I arbetet med Handisams årliga uppföljning av förordning (2001:526) om de statliga myndigheternas ansvar för genomförandet av handikappolitiken har vi fått indikationer på att tillgänglighetskraven i 17 kap. i PBL prioriteras högre än kraven i förordningen. Vi efterlyser en motivering till varför kraven flyttas från lagnivå till förordningsnivå och en konsekvensanalys av hur förslaget kan komma att påverka tillgängligheten för personer med funktionsnedsättning.
Samhället idag påverkas bland annat av globalisering, framsteg inom informationsteknologin och en åldrande befolkning. Sverige definierade sitt handikappolitiska mål i en nationell handlingsplan för snart ett decennium sen med målet att nå en samhällsgemenskap med mångfald som grund och att samhället utformas så att människor med funktionsnedsättning blir fullt delaktiga i samhällslivet. Handlingsplanen sträcker sig till 2010 och ska nu ses över. FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, ratificerades av Sverige i december 2008. Den ska nu implementeras. Motiven för en ändrad lagstiftning skulle kunna ta sin utgångspunkt i denna typ av processer.
De utredningar som berört PBL-systemet har inte genomfört en samlad analys för att se över ändringarna utifrån ett tillgänglighetsperspektiv. Det har inte heller gjorts i samband med förslaget till ny PBL. Inom ramen för Handisams remissvar skulle det behövas en samlad analys som granskar lagförslaget ur tillgänglighetssynpunkt. Handisam befarar att förutsättningarna för att tillvarata bebyggelsens tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning sannolikt försämras i den nya PBL och efterfrågar därför en sådan konsekvensanalys.
• Handisam tillstyrker att de tekniska egenskapskraven i BVL återförs till PBL
• Handisam avstyrker förslaget att flytta kraven på enkelt avhjälpta hinder från 17 kap. i PBL till en förordning.
• Handisam föreslår att en konsekvensanalys görs för att bedöma hur lagförslaget påverkar arbetet med att göra samhället mer tillgängligt för personer med funktionsnedsättning.
Vi vill utöver de allmänna kommentarerna ovan och de detaljerade kommentarerna nedan också hänvisa till våra yttranden till följande relaterade remisser:
• Byggprocessutredningens betänkande Bygg – helt enkelt (SOU 2008:68), 2008-10-15
• Boverkets rapport om Tydligare bestämmelser om enkelt avhjälpta hinder, 2008-06-12
• PBL-kommitténs slutbetänkande, Får jag lov? – Om planering och byggande SOU 2005:77 (Ert dnr M2005/4958/Bo). I ärendets beredning på Handikappombuds-mannen deltog flera utredare som nu är anställda på Handisam, 2006-02-16.
Handisams synpunkter
Här följer Handisams synpunkter på de paragrafer som vi valt att kommentera.
1 kap.2§
Innehåll
Handisam är positiv till att betänkandet reder ut begreppen, men vi noterar att kapitelreferenserna är felaktiga under punkt 13-17.
1 kap.3§
Definitioner
Allmänna platser:..begreppet ”allmänt tillgängliga ”.. bör ersättas med …”tillgängliga för allmänheten
Byggnadsverk: ”annan anläggning” bör också definieras
3 kap. och 4 kap.
Översiktsplan, detaljplan och områdesbestämmelser
Handisam anser att det är viktigt att tillgänglighet lyfts fram i översiktsplan och detaljplan. Det förekommer att planer fastställs som försvårar eller omöjliggör att tillgänglighetskraven uppnås. Ett sätt kan vara det alltid finns en punkt i planbeskrivningen med rubriken Tillgänglighet och användbarhet för personer med funktionsnedsättning där planens konsekvenser för tillgängligheten beskrivs. Därigenom skulle kunna undvikas planer som omöjliggör miljöer med god tillgänglighet. Ett annat sätt skulle kunna vara att tillgänglighetsbeskrivningar ingick i miljökonsekvensbeskrivningar. Tjänstemän och politiker skulle därigenom i ett tidigt skede bli uppmärksamma på brister i planerna. Dessutom skulle medinflytandet öka. För lekmän är det mycket svårt att sätta sig in i konsekvenserna av en plan.
8 kap.10§
Allmänna platser och andra områdens utformning. I paragrafen nämns att allmänna platser och andra anläggningar än byggnader alltid ska ordnas så att personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga kan använda platsen eller området, som följer föreskrifter meddelade med stöd för denna lag.
Handisam anser att den mark som kommunen upplåter som kvartersmark men i praktiken fungerar som allmän plats bör ingå under denna punkt och omfattas av kraven på tillgänglighet. Vår uppfattning är att en del mark, som kvartersmark, inte omfattas av tillgänglighetskrav eftersom den vare sig är tomt, allmän plats eller område för andra anläggningar än byggnader.
Allmänna platser är oftast kommunala och det är också viktigt att kommunen har bra rutiner där tillgänglighetsaspekter beaktas vid underhåll och åtgärdande av allmänna platser så att man i efterhand slipper att åtgärda nytillkomna enkelt avhjälpta hinder.
8 kap.17§
Byggprodukters lämplighet
Handisam anser att fast inredning som t.ex. serviceautomater, receptionsdiskar och kortläsare ska omfattas av PBL:s krav på tillgänglighet och användbarhet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Om det inte är möjligt att utvidga PBL till att omfatta denna typ av inredning behövs annan lagstiftning som komplement till PBL.
9 kap.19§
Handläggning av ärenden
Handisam anser att prövningen av bygglovet bör kompletteras med kontroll av projekteringen i form av egenkontroll, kontroll av den kontrollansvariga eller kontroll av särskild sakkunnig. Helst bör sådan kontroll göras redan i bygglovskedet. Om inte detta görs bör krav på kontroll av projekteringen tas med i kontrollplan. Kontrollen bör även omfatta tomtens tillgänglighet.
10 kap.
Genomförande av bygg-, rivnings- och markåtgärder
Handisam ställer sig positivt till samt förslaget om anmälningsplikt och kontrollansvarig som inarbetats i 10 kap.
10 kap.6§
Kontrollplanen ska vara anpassad till omständigheterna
Handisam anser att kontrollplanen alltid bör innehålla en punkt om kontroll av tillgängligheten enligt projekteringshandlingar.
10kap.7§
Kontroll och sakkunnig
Handisam anser att särskilt sakkunnig i tillgänglighet alltid antingen ska vara certifierad eller efter särskild prövning godkänd av byggnadsnämnden.
Handisam anser att byggnadsnämnden ska kunna kräva att kontroll görs av särskild sakkunnig även om det inte finns särskilda skäl. Exempelvis ska den kommun som anser att så behövs rutinmässigt kunna kräva sakkunnigkontroll av tillgängligheten för samtliga byggnader med lokaler för allmänheten eller med bostäder. Kontroll av projekteringen ska kunna krävas även om prövning redan skett vid bygglovansökan. Detta eftersom prövningen i bygglovskedet riskerar att bli översiktlig och inte kan ersätta en kontroll.
Byggnadsnämnden ska också kunna utse en särskild sakkunnig på byggherrens bekostnad utan att behöva redovisa något särskilt skäl för detta.
Handisam vill dessutom peka på att det kan finnas tillgänglighetsfrågor som inte heller kan bedömas i byggstartskedet. Det kan till exempel gälla färgsättningen. Kontroll av tillgängligheten bör därför även göras strax innan slutbeviset. Vi anser alltså att kontroll av såväl projekteringen som av den färdiga byggnaden alltid behöver göras.
Enligt punkt 3 kan det vara någon som har särskild sakkunskap och erfarenhet i fråga om sådana åtgärder som kontrollen avser (sakkunnig) och som kan styrka sin sakkunnighet med ett certifikat.
Handisam noterar att begreppet ”fristående sakkunnig enligt PBL” ändrats till att certifierade sakkunniga i vissa fall ska anlitas. Handisam är positiv till ändringen men menar att effekterna av ett sådant förslag måste utredas noga med avseende på vem som kommer att kunna anlitas som sakkunnig och i vilken utsträckning handkapprörelsens gedigna erfarenheter inom tillgänglighet och användbarhet kommer att kunna tas tillvara i byggprocessen.
10 kap. 9§
Paragrafen tar upp att kontrollansvarig inte krävs för små ändringar i en- och tvåbostadshus om inte byggnadsnämnden beslutar annat.
Ändringar i bostäder gäller ofta hygienrum, kök, uteplatser och andra delar av bostäderna som är väsentliga för tillgängligheten och användbarheten. Ändringar i dessa utrymmen görs oftast ur gestaltningssynpunkt och man prioriterar sällan tillgängliga och användbara lösningar. Handisam ifrågasätter därför att ändringar i en- och tvåbostadshus undantas från kravet på kontrollansvarig.
10 kap.18§
Kontrollplan för rivningsåtgärder kan undantas
Handisam anser att det vid sidan av tekniska handlingar även bör kunna krävas underlag om tillgänglighet för att kunna ta hänsyn till om personer med funktionsnedsättning diskrimineras vid hanteringen av bygg-, mark- och rivningslov.
10 kap.19§
Sammanträde för tekniskt samråd
Vid sammanträdet som i vissa fall kan vara den första kontakten för byggherren med myndigheten bör byggnadsnämnden gå igenom hur bygglovet eller anmälan uppfyller tillgänglighetsaspekter för personer med funktionsnedsättning.
10kap.31§
Slutsamråd: Under punkt 3 står det till slutsamrådet kallar byggnadsnämnden utöver byggherren och kontrollansvarig även dem i övrigt som enligt byggnadsnämndens bedömning bör ges tillfälle att delta.
Förhoppningsvis kan denna paragraf öppna möjligheten för exempelvis handikapporganisationer att bjudas in om bygget väsentligen påverkar tillgängligheten för personer med funktionsnedsättning. Vid slutsamråd måste brister i tillgänglighet tas upp och byggherren åläggas att åtgärda bristerna innan slutbesked ges.
13 kap.9§
Rätten att överklaga. ….. endast den som beslutet angår (sakägare) … får överklaga.
Det verkar oklart vad som egentligen gäller. Handisam har tidigare hävdat att den lokala handikapprörelsen måste ha möjlighet att delta i samråd och överklaga beslut i ärenden som gäller såväl planer och bygglov som enkelt avhjälpta hinder. Detta skulle kunna jämföras med förslagets 11§ där ideella föreningar har möjlighet att överklaga detaljplan som kan antas få betydande miljöpåverkan.
Vem kan överklaga om kommunen gör avsteg från gällande lagstiftning? Idag finns begränsade möjligheter att överklaga kommunens beslut inom byggprocessen av någon annan än byggherren. Detta problem blir särskilt tydligt när kommunen själv är byggherre samtidigt som kommunen har tillsynsansvar. Handisam anser att om det påtalas för kommunen att gällande lagar och föreskrifter beträffande tillgänglighet och användbarhet inte följs så ska detta resultera i ett beslut som kan överklagas exempelvis av handikapporganisationer. Förbättrade möjligheter till rättslig prövning behövs alltså. Ett sätt att lösa detta skulle kunna vara att förstärka länsstyrelsernas roll.
16 kap.3§
Bemyndigande: Regeringen får meddela föreskrifter om särskilda krav på tillgänglighet för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga i byggnader som innehåller lokaler dit allmänheten har tillträde och på allmänna platser (ny, jfr nuv. 17 kap. 21-22§§)
Handisam är starkt kritisk till förslaget att flytta kraven på enkelt avhjälpta hinder från 17 kap.i PBL till en förordning, från lagnivå till förordningsnivå. Handisam bedömer att detta kommer att försvaga kraven på tillgänglighet i samhället.
Handisam efterlyser en förklaring till anledningen varför kraven flyttas. Vi efterlyser även en konsekvensanalys av hur förslaget påverkar tillgängligheten för personer med funktionsnedsättningar.
Genom arbetet med Handisams årliga uppföljning av förordning 2001:526 av statliga myndigheter har vi fått indikationer på att tillgänglighetskraven i 17 kap. i PBL prioriteras högre än kraven i förordningen. Inventeringsmallar som tagits fram av Handisam lyfter fram både kraven i PBL och förordningen, men i praktiken prioriterar verksamhetsansvariga, förvaltare, och byggherrar att åtgärda främst enkelt avhjälpta hinder. Det gör till exempel Akademiska hus som förvaltar universitet och högskolor och Domstolsverket som har ansvar för domstolarna. Vi ser att förordning 2001:526, eftersom den inte är lagstadgad, har en svagare ställning än kraven om enkelt avhjälpta hinder. Därför befarar vi att den föreslagna flytten till en förordning kommer påverka tillgängligheten i samhället i en negativ riktning.
Handisam anser att den föreslagna författningstexten har förtjänster. Det inverkar dock negativt på bedömningen av såväl helheten som detaljer, att texten är en sammanläggning av flera olika utredningar och att det saknas en samlad motivtext. Det skulle behövas en samlad analys som genomlyser lagförslaget ur tillgänglighetssynpunkt.
Beslut i detta ärende har fattats av generaldirektör Carl Älfvåg. Utredare Birgitta Mekibes har varit föredragande.
Handisam
Carl Älfvåg Birgitta Mekibes
generaldirektör utredare