Yttrande
2010-10-18
Diarienummer 2010/0088
Boverket
Box 534
371 23 Karlskrona
yvonne.senssonby@boverket.se
Remissvar ändringar av Boverkets regler om brandskydd
dnr 1239-4550/2006
Handisam, Myndigheten för handikappolitisk samordning, arbetar med att samordna handikappolitiken i Sverige. Handisam är en stabsmyndighet som rapporterar direkt till regeringen. Myndigheten arbetar för ett samhälle där alla kan delta jämlikt oavsett funktionsförmåga.
Sammanfattning
Handisam ser i huvudsak positivt på förslaget till ändring av Boverkets regler om Brandskydd men vi vill betona att säkerheten i händelse av brand trots de föreslagna förändringarna också fortsättningsvis kommer att vara lägre för personer med nedsatt funktionsförmåga än för andra. Förbättrad generell frångänglighet tillsammans med speciella brandskyddsåtgärder, krävs för jämlikhet i händelse av brand.
- Handisam är positiv till att kravhöjningar föreslås med sprinkler i sjukhus och särskilda boenden, nätanslutna brandvarnare i bostäder, utrymningsplats i publika lokaler och räddningshiss i höga byggnader. Men vi anser att det även fortsättningsvis ska ingå talat meddelande i utrymningslarmet på biografer och liknande samlingslokaler.
- Handisam anser att förslaget inte i tillräcklig omfattning inkluderar personsäkerhet i samband med brand i bostäder. Vilket betyder att det saknas regler för personsäkerhet i bostäder såsom trygghetsbostäder, servicebostäder, gruppbostäder där det är vanligt att människor med funktionsnedsättning drabbas hårt vid brand.
- Handisam anser att föreskrifterna bör baseras på forskning om verkliga situationer. Därför bör Boverket kontinuerligt följa upp utvecklingen av verkliga händelser och använda erfarenheten för att utveckla brandsäkerheten i byggd miljö.
- Handisam menar att kravet på jämlika villkor i händelse av brand måste synas i de krav som ställs på dem som ansvarar för säkerhet, evakuering och utrymning. Ägare eller nyttjanderättshavare måste exempelvis i sina brandövningar låta personer med nedsatt funktionsförmåga medverka.
- Handisam anser att det saknas en samsyn och samordning mellan statliga myndigheter som Boverket, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), Handisam, Socialstyrelsen, Skolverket och Arbetsmiljöverket. Myndigheterna ger ut föreskrifter och riktlinjer vilka ibland är motsägelsefulla och vilka kan vara svåra att tyda för användarna. Därför föreslår vi att Boverket initierar ett samarbete där brandreglerna från dessa myndigheter samordnas så att de lättare kan tolkas av byggare, förvaltare och verksamhetsansvariga.
Remissen i korthet
Boverkets byggregler (BBR), avsnitt 5- brandskydd har reviderats för att funktionskraven ska bli lättare att verifiera. Reglerna har fått en ny struktur och innehåller nu funktionskrav samt godtagbara lösningar, s.k. förenklad dimensionering. Reglerna har kompletterats med Boverkets vägledning för analytiska dimensionering, som innehåller allmänna råd för alternativ utformning av brandskydd.
Nya krav där höjda kostnader anses motiverat har införts i reglerna såsom sprinkler i vårdmiljöer, nätanslutna brandvarnare i bostäder, förbättrat brandskydd i byggnader där många personer vistas samt bättre brandskydd för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga. Krav ställs på att brandskyddsdokumentation ska göras. Reglerna harmoniseras med nya europeiska standarder för klasser och byggprodukter med hänsyn till övriga nordiska länder.
Boverket önskar synpunkter på remissen.
Handisams utgångspunkt
Personer med funktionsnedsättning ska bli varse, kunna ta sig ut eller sätta sig i säkerhet vid brand och andra nödsituationer. Det är självklara förutsättningar för att personer med nedsatt funktionsförmåga självständigt och på lika villkor som andra ska kunna vara delaktig i samhället. Alla oavsett funktionsförmåga ska kunna ta en aktiv roll eller en passiv roll, när det gäller att förhindra en brand och informera om en katastrofsituation och medverka vid utrymning. Vid dimensionering bör det tas hänsyn till att alla personer kan reagera olika, vissa personer kan i stunden visa såväl fysiska som psykiska funktionsnedsättningar.
Handisam har tagit fram riktlinjer och fördjupningsblad kring säkerhet vid katastrofsituationer, såsom vid brand. ”se ”Riv hindren” sid 72-74 ”Ta sig ut vid nödsituationer”. Förutsättningarna för säkerhet vid katastrofsituationer för personer med nedsatt funktionsförmåga är bland annat:”
- att det finns förflyttningsväg ut, till säker flyktplats eller tillfällig utrymningsplats som kan användas av personer som använder rullstol – det vill säga en väg utan trappor, trappsteg, höga trösklar, tunga dörrar och svåråtkomliga öppningsanordningar
- att flykt- eller utrymningsplatsen rymmer rullstol utan att förbipasserande blir hindrade samt att platsen är väl skyddad mot rök och värme
- att öppningsanordning till dörrar i alla utrymningsvägar är lätta att förstå och hantera och sitter inom räckhåll för personer i rullstol, barn och personer som är kortväxta
- att larmknapp för att aktivera brandlarm och utrymningslarm samt brandsläckare sitter inom räckhåll för personer som använder rullstol med flera
- att personer med funktionsnedsättning kan uppfatta utrymningslarm och information i samband med utrymning
- att det finns utrymningsplan med arbetsrutiner som säkerställer att alla kommer ut vid utrymning
- att det är tydligt skyltat vilka utrymningsvägar personer som använder rullstol kan använda för att ta sig ut, till säker flyktplats, brandsäker hiss eller tillfällig utrymningsplats.
Den nya FN-konventionen
FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, ratificerades av Sverige i december 2008 och trädde i kraft den 14 januari 2009. I Sverige kommer regeringen under 2011 att presentera en handlingsplan för handikappolitiken för fem år framöver. Den nya handlingsplanen kommer att ha konventionen som central utgångspunkt.
Av särskilt intresse för det som rör säkerhet vid brand är exempelvis artikel 5 om jämlikhet och icke-diskriminering, artikel 19 om rätten att leva självständigt och att delta i samhället, samt artikel 20 om rätten till personlig rörlighet. Men tydligast är kopplingen till artikel 9 som handlar om tillgänglighet. Här åläggs staterna bland annat att vidta åtgärder som är mer omfattande än vad enkelt avhjälpta hinder idag är. Bland annat ska staterna ”vidta ändamålsenliga åtgärder för att säkerställa att personer med funktionsnedsättning får tillgång på lika villkor som andra till den fysiska miljön” och ”säkerställa att enskilda enheter som erbjuder anläggningar och service dit allmänheten äger tillträde beaktar alla aspekter av tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning”.
Handisam räknar med att inom en snar framtid kommer också svensk diskrimineringslagstiftning innebära att bristande tillgänglighet och användbarhet klassas som diskriminering. Ett förslag om tillägg i diskrimineringslagen (Bortom fagert tal, Ds 2010:20) håller på att remissbehandlas. Förslaget betyder att om man bedömer att en person med funktionsnedsättning missgynnas på grund av att skäliga åtgärder inte vidtagits så blir personen berättigad till skadestånd. Den föreslagna lagändringen skulle kunna tillämpas om byggherren försummar säkerheten vid brand och utrymning för personer med nedsatt funktionsförmåga.
Handisam menar att gällande och framtida regelverk innebär att utvecklingsarbetet måste fortgå för att åstadkomma säkerhet vid brand och utrymning för alla medborgare oavsett funktionsförmåga.
Handisam menar att kravet på jämlika villkor i händelse av brand måste synas i de krav som ställs på dem som ansvarar för säkerhet, evakuering och utrymning. Ägare eller nyttjanderättshavare måste exempelvis i sina brandövningar låta personer med nedsatt funktionsförmåga medverka.
Handisams synpunkter
Handisam har tagit del av förslaget till ändring av Boverkets regler om brandskydd. Förslaget är omfattande och i vissa delar mycket detaljerat vilket gör det svårt att överblicka innehållet. Vi framför vissa synpunkter men måste samtidigt framhålla att dessa inte utgör någon alltomfattande analys av brandskyddet för personer med nedsatt rörelse- och orienteringsförmåga.
Boverket önskar särskilt synpunkter inom följande områden:
Fungerar föreslagen struktur:
Vi anser att det är svårt att orientera sig i strukturen. Vissa föreskrifter innehåller detaljerade allmänna råd andra är inte lika genomarbetade. Rubriksättningen upplevs rörig. Rubriksättningen behöver ses över och balanseras.
Är förenklad dimensionering tillräckligt omfattande och begriplig?
Förenklad dimensionering innebär att byggherren uppfyller föreskrifterna genom de lösningar och metoder som anges i de allmänna råden i avsnitt 5:2-5:7. (BBR 5:111) Men skillnaden mellan hur byggherren rent praktiskt genomför en förenklad dimensionering respektive en analytisk dimensionering är oklar. Ett pedagogiskt exempel där bägge metoderna visas skulle kunna hjälpa läsaren.
Omfattningen är inte i alla delar i balans. Vissa allmänna råd är mer omfattande än andra. Positiv är att råden under larmtekniska installationer (5:26), Utrymningsväg (5:32) och Utformning och framkomlighet (5:33) är genomarbetade.
Är funktionskraven i BBR tillräckligt flexibla för att inte hämma teknisk utveckling och alternativa lösningar?
Eftersom vissa delar av föreskriftstexten flyttats till allmänna råd finns möjlighet för alternativa lösningar. Detta ger viss flexibilitet och hämmar därmed inte teknikutvecklingen. Men det är viktigt att andemeningen i de allmänna råden återspeglas i de nya tekniska lösningar som föreslås, och inte tappas bort i processen.
Vid jämförande analys används förenklad dimensionering som referens, är funktionskraven tillräckligt tydliga och ger konsekvensutredningen tillräckligt med information om syfte och motiv med kraven?
Med större frihet för installatören behövs bättre kontroll så att intensionen med installationen fungerar i verkligheten, för alla oavsett funktionsförmåga, under en längre tid.
Är kraven i BBR ändamålsenliga, dvs. är skyddet på rätt nivå för olika verksamheter och situationer?
Det är glädjande att kunna konstatera att brandskyddsfrågorna i vissa delar har stärkts. Handisam är positiv till att kravhöjningar föreslås med sprinkler i sjukhus och särskilda boenden, nätanslutna brandvarnare i bostäder, utrymningsplats i publika lokaler och räddningshiss i höga byggnader. Men är tveksam till att talat meddelande i biografer och liknande samlingslokaler utgår.
Handisam anser att BBR inte heller tillräckligt inkluderar personsäkerhet i samband med brand i bostäder. Reglerna handlar mest om hur brandsäkerheten fungerar i publika lokaler. Vilket betyder att det saknas regler för personsäkerhet i bostäder såsom trygghetsbostäder, servicebostäder, gruppbostäder, studentbostäder och andra kategorier av bostäder där det är vanligt att människor omkommer vid brand. Personsäkerhet i händelse av brand skapas genom att förstå vad det är som gör att människor omkommer i bränder. Släcknings- och utrymningsförfarandet hänger samman med att personen vet hur man ska bete sig vid brand. Många människor har svårt att veta hur de ska handla vid brand. Det är särskilt svårt för människor med begränsade funktionsförmågor. Forskning visar att risken att dö i brand är starkt kopplad till ålder. Snart är 20 procent av befolkningen över 65 år, varav många har nedsatta funktionsförmågor. Därför behöver regelverken ta hänsyn till denna utveckling.
Många dödliga bränder inträffar vid äldreboenden och särskilda boenden. Därför bör man kontinuerligt följa upp utvecklingen av verkliga händelser och använda erfarenheten för att utveckla brandsäkerheten i byggd miljö. Det behövs också bättre kunskap om användningen av smarta tekniska installationer i flerbostadshus exempelvis brandgasventilation av trapphus, spisvakt, seriekopplade brandvarnare mellan lägenheterna.
Behöver övergångstiden anpassas av något särskilt skäl?
Handisam har inga synpunkter på tidpunkten då gällande regler träder i kraft, men anser att det kan kopplas till nya PBL.´
Det är också viktigt att samordning sker med MSB:s regeringsuppdrag om stärkt brandskydd i bostäder.
Samordning av regelverken behövs
Handisam vänder sig mot att varken ägare/nyttjanderättshavare eller räddningstjänsten skall kunna garantera utrymning från tillfällig utrymningsplats. Det är tveksamt om räddningstjänsten ska kunna hjälpa till på det sätt som byggreglerna förutsätter. Vi anser inte att den nivå vi har idag är acceptabel och välfungerande. Ett felaktigt beslut vid en utrymning ska inte behöva kosta livet. Systemet ska vara så robust att felbeslut ska vara tillåtna. Den mänskliga faktorn ska vägas in i säkerhetssystemen.
Handisam anser att det saknas en samsyn och samordning mellan statliga myndigheter som Boverket, MSB, Handisam, Socialstyrelsen, Skolverket och Arbetsmiljöverket. Myndigheterna ger olika direktiv vilka ibland är motsägelsefulla och vilka kan vara svåra att tyda för användarna. Förordning 2001:526 om de statliga myndigheterna ansvar för genomförandet av handikappolitiken lägger ansvaret på de statliga myndigheterna att gå före med gott exempel när det gäller målet med full delaktighet och jämlikhet i samhället för personer med funktionsnedsättning. Boverket ansvar för regler kring brandskydd i vårt samhälle i samband med fysisk planering och byggande samt vid ombyggnader. Boverket är också sektorsansvarig för att föra ut funktionshinderspolitiken inom sin sektor.
Därför anser Handisam att Boverket ska initiera ett samarbete där brandreglerna från nämnda myndigheter samordnas så att de lättare kan tolkas av byggare, förvaltare och verksamhetsansvariga.
För detaljerade synpunkter på de olika avsnitten, se excelfilen (bilaga1)
Referenser
- Handisam (2009) Riv hindren – riktlinjer för tillgänglighet (Speciellt avsnittet ”Att ta sig ut vid nödsituationer” sid 72-74)
- Handisam (2009) ”Fördjupningsblad om Utrymning” (bilaga 2),
- Svenson, Elisabet (2008) ”Bygg ikapp” (Byggtjänst)
Beslut i detta ärende har fattats av generaldirektör Carl Älfvåg, utredare Birgitta Mekibes har varit föredragande.
Carl Älfvåg Birgitta Mekibes
Generaldirektör Utredare